一份守红线谋发展的“国土答卷”

　　——安宁区获国土资源节约集约模范县(市)荣誉的背后

核心提示

2016年6月27日，第三届国土资源节约集约模范县(市)表彰会在京隆重举行，安宁区被国土资源部授予“国土资源节约集约模范县(市)”称号。面对着土地资源硬约束和经济社会发展硬道理的双重压力，用地难问题已成为制约经济社会又好又快发展的“瓶颈”。安宁区如何做到守红线谋发展，破解用地难题，获得“国土资源节约集约模范县(市)”称号？

荣誉的背后，是安宁区以科学发展为统领，以节约集约用地为主线，落实严格的耕地保护制度的成果。在实践中，安宁区积极采取“建制度、重规划、快报批、抓项目、深挖潜”措施，着力构建国土资源管理新机制，统筹资源保护和保障发展的关系，完善国土资源宏观调控与市场配制，合理控制土地资源开发力度。在保护和改善生态环境下，按照“宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”的原则，大力开发低丘缓坡荒滩等未利用土地资源，推进山地工业、坡地城镇建设、让厂房“长高”，向未利用地要空间，优化区域产业发展和城镇建设布局，坚持“政府主导、国土搭台、部门合作、多方参与”的方式，因地制宜、规划先行，不断推动城乡建设用地增减挂钩政策实施，探索出一条“大项目向园区集中、中小项目向标准房集中、城镇居民向住宅小区集中”的节约集约用地新路径，拓展了建设用地新空间，开启了耕地保护新模式。

　内涵挖潜拓展用地“新空间”

安宁区位于甘肃省会兰州市近郊，黄河北岸，依山傍水。东西长19.6公里，南北宽2.7至7公里，由滩地、川地、山地、黄土梁峁沟壑区组成，总面积82.33平方公里。全区现辖8个街道办事处，59个社区，全区总人口31万，是全国闻名的四大蜜桃生产基地，素有“十里桃乡”之美誉，兰州市唯一个没有乡级建制的城区。

近年来，安宁区以管理创新、加强制度供给作为破解用地瓶颈的突破口，以节约集约用地为抓手，大力拓展建设用地空间，推动土地资源利用和管理方式转变，多措并举，强力推进，合理编制土地利用总体规划，用好城乡建设用地增减挂钩置换指标。在对项目逐个调查核实的基础上，完善土地抵押登记、土地转让制度，综合利用行政、经济、法律等手段解决闲置土地问题，引导工业向产业集中布局、集聚发展，大力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的节约集约用地新格局，实现了全区经济又好又快发展和保护耕地双赢。

“问渠那得清如许，为有源头活水来。”采访中，安宁区区长雒泽民告诉记者：“节约集约利用国土资源是促进科学发展的重中之重，在新常态下，安宁区坚持节约集约用地的决心没有变，优化国土开发空间的目标没有变。下一步，安宁区将认真落实国土资源相关战略部署，坚定不移推进节约集约用地供给侧改革，促进经济社会转型发展。”

——严把关口，从建设项目中“限”地。安宁区始终严把建设项目用地“入口”关，从严控制新增建设用地和农用地转用总量，严格执行新的禁止、限制供地目录，把好产业政策、规划计划、安置补偿、节约集约、占补平衡“五个关口”。把供地的重点转到技术含量高、环境污染小、资源消耗少、产品附加值高以及低碳经济、循环经济项目上。大力推行“优供、限供、不供”方式，合理配置建设用地，按照“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”要求，实行有保有压，差别化用地政策，把有限的用地指标用在“刀刃上”，优先保障国家、省市重点工程、重大基础设施以及民生项目用地需求，支持优势产业，工业园区和产业集群项目，对投资大、占地少、效益好、无污染的项目优先保证落地。与此同时，依据《兰州市人民政府办公厅关于印发兰州市土地节约集约利用实施意见(试行)》，明确工业项目按注册资本测算投资规模、按投资强度核定用地而积，有效形成一道“闸门”，杜绝了企业夸大项目投资源规模、地方政府盲目追求用地扩张现象。

——科学规划，从建设用地中“补”地。安宁区牢固树立“只有依法集约用地，才能保障科学发展”的用地理念，着力构建国土资源精细化管理新机制，应用第二次土地调查成果，对全区国有未利用土地进行了全面清查，查清了每宗国有未利用地的位置、面积、已开发利用情况及开发潜力。在此基础上，根据这些土地的特点和优势，进行分区定位，科学规划。面对工业化、城镇化进程加快、用地需求不断增加的形势，坚持规划先行，跟踪管理，按照“布局集中、产业集聚、用地集约”的整体思路，充分利用土地利用总体规划的刚性制约作用，合理规划土地利用功能分区，优化土地利用结构，积极引导集中、集控、集约建设，切实发挥土地的集聚效益。

——盘活土地，从闲置土地中“要”地。近年来，安宁区把闲置土地清理处置作为优化经济发展环境三项重点工作之一。成立了区长任组长，纪委书记、分管副区长任副组长的闲置土地专项清理处置领导小组，明确职责分工、调查范围、方法步骤、工作重点，全区紧扣调查、分类、处置、防范四个关健环节，做到“调查摸底全覆盖，确保不留空白；分类定性重政策，确保不留争议；合理处置定措施，确保不留后患；规范管理建机制，确保不留老路”。通过无偿收回、限期开发、异地置换、协议收购等一系列措施，积极盘活了闲置和低效利用土地。截至目前，全区清理闲置土地8宗，面积921亩，处置率达100%。

——严格执法，从严查严管中“控”地。针对近年来发生的用地违法违规行为，安宁区严格土地行政执法，积极构建“关口前移，重心下移，预防在先，包干负责，责任到人”的动态巡查制度，形成了区、街道、社区三级监察网络，实现了对土地违法行为全方位、多层面的监控和查处，严格落实保增长、保红线“双保”方针，建立土地行政执法过错追究制度和联合执法机制，把违法用地监管目标纳入全区城乡建设目标责任书，开通了12336国土资源违法举报电话，对土地违法案件坚决做到发现一宗、查处一宗，举报一宗、处理一宗，起到查处一案、震慑一片、教育一方的作用。安宁区采取分区监管、包干负责、责任到人的方式，做到早发现、早报告、早制止、早处理，土地动态巡查违法行为发现率达到了90%以上，从严打击非法占地特别是非法占用耕地的行为，为耕地设置一道坚固的“防火墙”。通过划片、定人、定责、定标准，对上级交办、巡查发现、群众举报的国土资源违法案件，依法依纪予以严肃查处，全区违法用地面积占新增建设用地面积比例大幅下降，实现了自国土资源部实行卫片执法检查以来零约谈、零问责目标。2014年以来，立案查处土地违法40宗，土地违法行为立案率100%，查处到位率90%；全区违法违规占用耕地面积占新增建设用地面积的比例低于问责比例，行政处罚决定执行到位率达到了90%以上，全面提升了国土资源执法监察工作水平。

妥善安置群众吃了“定心丸”

安宁区是兰州市城中村改造涉及面积最大的城区。为加速城乡一体化进程，安宁区坚持一手抓征地拆迁改造，一手抓安置就业，区委区政府统一部署，辖区各涉农街道围绕居民“有住房、有保障、有工作、有股份”四有改造，下大力气帮助失地农民尽快融入都市生活，有序推进城中村整体改造进程，保障了街道各项工作的稳步发展，为新城区建设腾出空间。

同时，以“东区改造、中区提升、西区开发”为建设思路，用棚户区改造的政策，统筹城中村改造、旧城改造，城市框架不断拉开，功能配套逐步完善，承载能力显著增强，安宁棚户区改造带来了民生改善与经济发展的双翼齐飞。

记者乘车从安宁西路拐进建宁西路，一路望去，塔吊林立，城市建设如火如荼，宽阔的柏油路上，车辆川流不息。

进入银滩路安置点怡源小区，时尚现代的住宅楼整齐排列，楼宇之间分布着草地和健身器材，孩子们在小区里快乐地玩耍。

“以前住土房，出行难、吃水难、购物难，现在住楼房，柏油路、自来水、天然气，简直没法比。”小区居民王凯回忆说，“前几年，住的老院子，没下水，没暖气，一出门全是泥水，到处都是垃圾……”棚户区改造后，王凯告别了“城中村”，和邻居们一同搬进了安置小区，自家的土房子置换成3套楼房，居住环境翻天覆地的变化，全家圆了安居梦。

目前，安宁区各街道已完成拆迁面积(含企业)约175万平方米，涉及人口2.2万人，约占全区棚户区(城中村)改造总量的30%。截止2015年底，累计安置拆迁群众约17228人，占全区目前已拆迁总人数的70%以上。

在征地拆迁的同时，安宁区积极加大招商引资力度，按照“土地换开发”的总体思路，以引进知名房地产开发公司为投资主体，加快建设重建安置工程，以妥善安置被拆迁农户。

“以前靠地吃饭，现在当了月嫂，竟成了令人羡慕的高收入群体……”金牌月嫂韩女士笑得合不拢嘴。

宝兴庄社区的韩女士，参加街道组织的月嫂培训，经过几年的努力，成了“金牌月嫂”，月收入8千多元。像韩女士这样的失地群众，他们依托政府搭建的培训平台，依靠技术“吃饭”，凭借一技之长日子过得越来越红火。

同时，安宁区还积极搭建电工、服务员、物业管理、汽修等技能培训平台。年轻人通过劳务输转，有了更多求职创业的机会，老年人享受城镇养老保险实惠，从根本上解决了失地群众的后顾之忧。

有了保障群众愿意拆，营造高品质的居住环境群众愿意搬。

记者在采访中发现，辖区各街道的安置小区都是临近北滨河路黄金地段的“河景房”，交通便捷，环境优雅，幼儿园、小学、社区卫生服务中心、社区物业、警务室等便民配套设施一应俱全。

为积极推进棚户区(城中村)改造步伐，安宁区以加快安置点工程建设为前提，以土地换保障，以地产换房产，以多渠道筹集建设资金为抓手，以优化规划设计为亮点，确保各项工作的落实到位。

“全区的棚户区、城中村改造，6个涉农街道的安置小区在北滨河路沿线一字排开，这里都是安宁区最好的地段，每个占地面积都在200亩以上，让老百姓住得安心、住得舒心。”安宁区城中村改造办主任宋佩波告诉记者。

记者了解到，安宁区第一批棚户区改造项目，共获得国开行授信23.345亿元。截至2016年5月底，共到位资金11.67亿元，已累计拨付10.24亿元。目前，上报的第二批刘家堡等6个涉农街道的棚户区(城中村)改造安置项目，计划建安置房约72万平方米，以及项目周边基础设施配套道路9条、洪道整治11项，预计将获得国开行贷款额度54.85亿元。

　开源节流进沟争地上项目

安宁区桃树栽培已有上千年的悠久历史，自古以来安宁鲜桃就有“贡桃”的美誉。作为我国著名的“四大桃乡”之一。二十世纪70年代以来，安宁“十里桃乡”和驰名全国的“白凤桃”是当地农业发展的支柱产业，不仅给农民带来了丰厚的经济收入，也造就了有口皆碑的兰州特色文化品牌。然而，由于多种因素制约，安宁桃树种植面积不断缩小。为此，安宁区委区政府提出、全力实施“安宁白凤桃上山进沟”项目，从而提升特色产业在同行业中的市场竞争力，不断做大做强桃产业，实现农业科技成果和高新技术的转化，推进产业化开发，打造安宁桃优势品牌。另外，在兰州市城市规划中，安宁区6000亩桃园作为永久性保护用地，这为项目实施提供了坚实的基础。

在“不破坏原有生态环境、不改变原有地形、不大规模平山造地、不造成二次扬尘污染”的前提下，“白凤桃上山进沟”项目利用原有山势地形地貌，开挖水平沟，铺设滴灌管网，进行桃树种植1500亩，有效改良安街辖区山体生态环境，增加辖区绿地面积。项目实施后可带动辖区种植户2000户，种植面积2800亩。

安宁区还从土地挖潜、存量盘活、增量把关、用地保障、土地平整等方面入手，促进土地利用方式由单纯依靠资源消耗求发展的外延型，向挖掘土地潜力，提升利用水平的内涵型转变。对工业用地和经营性用地一律以招标、拍卖、挂牌方式供地，让宝贵的土地资源实现其应有的价值。

同时，安宁区充分利用“4·22”世界地球日、“6·25”全国土地日、“12·4”全国法制宣传日等契机，广泛宣传宣传国策区情，宣传节约集约、保障和促进科学发展新机制的重大意义和严格的耕地保护、节约集约用地制度，开展“地环杯”国土资源节约集约利用知识竞赛，树立国土资源部门良好的社会形象。通过开展形式多样、内容丰富的宣传活动，使国土资源国情国策家喻户晓，节约集约利用资源的理念深入人心，在全社会营造了珍惜和合理利用资源的浓厚氛围，依法依规用地、节约集约用地，成为广大干部群众的自觉行动。

记者步入甘肃浩源投资有限公司，千亩土地绵延横陈，新建的楼群拔地而起。据公司负责人介绍，该综合住宅小区占地3000亩，小区建成后，可解决和带动就业30000人，入住人口7.5万人。

推山造地，筑巢引凤，变荒山为宝地，安宁区依托自身资源，走出了一条特色项目建设之路。

近年来，安宁区政府多措并举，依托国土资源部将兰州市列为国家级低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点，对现有城区进行空间整合和内涵挖潜外，利用荒山荒沟空间引进和发展相关产业，把多山多沟的地理劣势逐渐转化为未利用地后备资源开发利用充足的优势，节约耕地资源，坚持土地集约节约利用，充分发挥土地收购储备制优势，对工业园区的闲置土地和低效利用土地，旧城区需要改造盘活的土地，有计划地进行收储。对违反土地出让合同约定事项和达不到约定标准的项目，按比例相应削减用地规模或由政府收回，对低效利用及闲置的建设用地，采取“腾笼换鸟”、改变用途、等价置换、协商收回等方式，进行重新配置，大力推进农村集体建设用地使用权流转，探索宅基地退出机制，优化农村土地开发利用结构，促进新农村建设，实现城乡统筹发展。

安宁区加大资源和环境保护力度，加强地质灾害治理和水土保持，打造绿色人文宜居城区，开发利用荒滩、废弃沙场等资源，通过打造北滨河路风景绿化带和系列市民小游园等举措，既保障了资源的合理充分利用，又为周边群众提供了休闲场所。

调整产业生态旅游增效益

记者走进了位于安宁区安宁堡街道居民韩金凤家，她给记者算了一笔账：从今年4月桃花旅游节开幕以来到7月中旬，短短四个多月时间里，自家开办的农家乐经营收入达7万多元，比去年多赚两万元。韩金凤盘点一年辛勤所得，心里乐开了花：“多亏了政府的引导和支持，如果像前几年一样净卖桃子，这日子还不知道咋过呢！”

其实在安宁堡街道，像韩金凤这样赚了钱乐呵的涉农居民多着呢。

近年来，为推进城乡一体化，安宁区在启动城中村改造的同时，加速了农家乐提升改造，使城乡有机地融为一体。安宁堡街道座落在美丽的仁寿山下，作为全区目前农业占地面积最大的涉农街道，安宁堡依托“桃”品牌，大力推进新农村建设，围绕万亩桃园发展特色都市休闲农业和生态旅游业，引导和规划农户办起农家乐，从卖桃子到卖服务，使当地农民的经济收入年年看涨。

安宁区规划国土资源局局长刘希琳说，通过“城中村”改造，实现了村庄变社区、农民变居民，不仅改善了城市环境，还使农村原有宅基地得到综合利用，为城市扩容提供了大量的建设用地。在不改变土地权属和性质的前提下，将进城农民的土地有偿流转到种养大户手中，实现了土地的集约经营。

在采访中记者了解到，安宁堡街道东门社区有近50个农家乐，其经营收入占了全社区总产值的40%以上，近两年，东门社区的人均收入每年保持着10%的增长速度，社区集体经济年增长率在20%以上。这种强劲的发展势头，得益于思想观念的转变，更得益于“十里桃乡”的绿色产业。

几年前，安宁堡涉农社区居民的经济收入主要靠卖桃子，一年辛苦下来只能挣个千儿八百的，很少上万。这几年，农家乐经营户的平均收入在四五万元，不少经营户还雇用了本社区或当地的富余劳动力。在城中村改造过程中，安宁区依托品牌资源大力发展生态观光旅游业，走出一条旅游新区的新路子。

同样，在刘家堡街道，有着两三百年历史的梨园也日益彰显出巨大的资源优势，近年来兴起的生态旅游业更是红红火火。以都市生态酒店为主的大型梨园，犹如一个个聚宝盆，为居民拢来丰厚的财富。都市生态农业的发展不仅加速了农业结构调整，也使村民的钱袋子越来越鼓。

岁月匆匆，春华秋实。改革开放的春风吹遍城乡的各个角落，党的富民政策已结出累累果实，兰州新城区的建设使昔日的农村换了容颜：在短短几年多时间里，安宁区的城市面貌日新月异，区域经济突飞猛进，人居环境显著提升！。

“在那桃花盛开的地方，有我可爱的故乡，桃树倒映在宁静的水面，桃李环抱着秀丽的村庄……”这首脍炙人口的歌曲，唱响了大江南北，安宁区国土人正是唱着这首《在那桃花盛开的地方》，一路走来，在节约集约用地的征途上，昂首挺胸，阔步前进，书写着“十里桃乡”最绚丽的篇章。

□刘文昕杨文豪董振刚晁昊蕾